by Mª. Pilar Batet
La igualdad de género es un valor fundamental de la Unión Europea recogido en los Tratados y en la Carta de Derechos Fundamentales. La legislación española, a través de la Ley 17/2015, establece que las administraciones públicas deben promover la igualdad de trato y oportunidades. Por su parte, el artículo 1.3 de la LCSP obliga a incorporar criterios sociales y medioambientales.
Voy a abordar la cuestión a través de distintos esquemas:
En mi participación en el VII Congreso del Observatorio de Contratación Pública celebrado en Zaragoza del 29 al 31 de octubre, comenté la importancia de los Sistemas dinámicos de adquisición (en adelante, SDA) como forma de simplificación de la contratación pública. Paso aquí a desarrollar este sistema con numerosos esquemas para su mejor comprensión.
1.- El SDA se puede utilizar para contratos de suministro, servicios y obras de uso corriente, generalmente disponibles en el mercado, siempre que el recurso a estos instrumentos no se efectúe de forma que la competencia se vea obstaculizada, restringida o falseada. Casi necesariamente habrá que acudir a esta figura para los siguientes contratos:
El abuso del contrato menor supone una falta de transparencia y competencia y el SDA es una figura esencial para evitar el fraccionamiento.
2.- El sistema dinámico de adquisición es un proceso totalmente electrónico, con una duración limitada y determinada en los pliegos, y debe estar abierto durante todo el período de vigencia a cualquier empresa interesada que cumpla los criterios de selección. Los órganos de contratación podrán articular el SDA en categorías: el CPV, el importe económico, o la zona geográfica específica donde vayan a ejecutarse los contratos.
3.- Tras identificar los contratos que se realizarán mediante SDA y recopilar los datos de gasto y productos, servicio u obras realizados en contratos anteriores, se procederá a su implantación.
4.- Serán admitidos en el sistema todos los solicitantes que cumplan los criterios de selección, sin que pueda limitarse el número de candidatos a participar en el sistema. Esto sitúa al SDA como un sistema que garantiza la concurrencia y la competencia.
5.- La tramitación del SDA no requiere crédito, sí lo requiere el contrato basado. En cada licitación habrá que invitar a todas las empresas admitidas en cada categoría.
6.- Los contratos basados no requieren de formalización. Los contratos basados sí se sujetan al plazo máximo de 5 años, como cualquier otro contrato.
7.- Veamos las principales diferencias entre el Acuerdo Marco y el SDA. La elección de alguno de estos sistemas dependerá de varias circunstancias, entre ellas de a quién van dirigidas las contrataciones fruto de estos sistemas.
Los órganos de contratación informarán a la Comisión Europea de cualquier cambio del periodo de vigencia establecido en el anuncio de licitación. Sobre la modificación del SDA, se recomienda leer el dictamen del Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana 2024/232.
7.- Propuesta de optimización de los SDA, teniendo en cuenta lo dispuesto en el art. 111.5 RGCAP, así como el art. 159.6 LCSP que regula el procedimiento simplificado sumario.
Maria Luisa es técnica responsable jurídica de EPREMASA (Empresa provincial de residuos y medio ambiente) y una experta en contratación pública, a la que agradezco su participación en este blog.
Es frecuente, que empresas contratistas que habitualmente son adjudicatarias de contratos, lo sean de más en más de una ocasión, de ahí que se convierten en “contratistas habituales” del sector público correspondiente.
Esto, por sí mismo, no es ni bueno ni malo, ni provocan incompatibilidad alguna, aunque lógicamente hace que la mencionada empresa, disponga de un conocimiento general superior del órgano contratante, que otra “nueva empresa”, simplemente por la mayor información que los contratos adjudicados y sus correspondientes ejecuciones, provocan.
El artículo 70 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LCSP), regula las Condiciones especiales de compatibilidad, que garantizan la participación de las empresas en unas condiciones de igualdad con respecto a otras.
Así pues, el tenor literal de este artículo 70.1 LCSP señala que:
1. El órgano de contratación tomará las medidas adecuadas para garantizar que la participación en la licitación de las empresas que hubieran participado previamente en la elaboración de las especificaciones técnicas o de los documentos preparatorios del contrato o hubieran asesorado al órgano de contratación durante la preparación del procedimiento de contratación, no falsee la competencia. Entre esas medidas podrá llegar a establecerse que las citadas empresas, y las empresas a ellas vinculadas, entendiéndose por tales las que se encuentren en alguno de los supuestos previstos en el artículo 42 del Código de Comercio, puedan ser excluidas de dichas licitaciones, cuando no haya otro medio de garantizar el cumplimiento del principio de igualdad de trato.
En todo caso, antes de proceder a la exclusión del candidato o licitador que participó en la preparación del contrato, deberá dársele audiencia para que justifique que su participación en la fase preparatoria no puede tener el efecto de falsear la competencia o de dispensarle un trato privilegiado con respecto al resto de las empresas licitadoras.
Entre las medidas a las que se refiere el primer párrafo del presente apartado, se encontrarán la comunicación a los demás candidatos o licitadores de la información intercambiada en el marco de la participación en la preparación del procedimiento de contratación o como resultado de ella, y el establecimiento de plazos adecuados para la presentación de ofertas.
Las medidas adoptadas se consignarán en los informes específicos previstos en el artículo 336.”
De este artículo, podemos extraer varias conclusiones:
1º.- Son dos los requisitos que provocan la incompatibilidad del licitador en la participación de una licitación[i]:
2º.- Que la posible participación no excluye directamente al licitador, sino que hay que tramitar un expediente contradictorio para que la empresa afectada, alegue lo que a su derecho convenga.
3º.- Comunicar al resto de licitadores de la información intercambiada con dicho empresario.
Ahora bien, a qué contrato nos estamos refiriendo con la participación previa en la elaboración de las especificaciones técnicas o de los documentos preparatorios del contrato?. En el caso al que nos estamos refiriendo en esta reflexión, ¿una empresa que haya realizado un proyecto de ejecución de obras, podrá ser adjudicataria de otro contrato que consista en la dirección de la misma?
Aunque es frecuente, que se contraten en un único contrato de servicios la redacción de proyecto y la dirección de la obra, nada impide en separar los mismos, por razones de oportunidad o interés.
En este caso, podría estar claro que la empresa que ha redactado el proyecto de las obras correspondientes, no ha participado en la elaboración de las especificaciones técnicas del nuevo contrato de dirección de obras, ni ha asesorado al órgano de contratación durante la preparación del concreto procedimiento de contratación. Sin embargo, ¿en qué medida no ha participado en los documentos preparatorios al contrato?.
Está también claro, que si por documentos preparatorios se entiende la Memoria Justificativa de la necesidad del contrato, de forma directa tampoco ha participado el redactor del proyecto, lo que nos lleva a preguntarnos que hasta cuanta es la intervención de la empresa que provoca la incompatibilidad en la licitación?.
Tal como se señala por la doctrina[ii], los términos de la Directiva 2014/24/UE, son ciertamente amplios, más incluso que los recogidos en el art. 70.1 LCSP pues no solamente engloba «empresas que hubieran participado previamente en la elaboración de las especificaciones técnicas o de los documentos preparatorios del contrato o hubieran asesorado al órgano de contratación durante la preparación del procedimiento de contratación» sino, que incluye a aquellas empresas que hubieran participado —y es aquí donde está la clave— «de algún otro modo» en la preparación del procedimiento de licitación.
Sea como fuere, no es lo que el art. 70.1. LCSP señala, por lo que “es necesario acreditar que dicha participación ha provocado restricciones a la libre concurrencia u otorgado trato de favor[iii] por lo que no se establece una exclusión automática de aquellos licitadores que hubieran participado en la elaboración de las especificaciones técnicas o de los documentos preparatorios del contrato, o que hubieran asesorado al órgano de contratación durante la preparación del procedimiento, sino que supeditan dicha exclusión a la circunstancia de que tal participación pueda provocar restricciones a la libre concurrencia o suponer un trato privilegiado respecto de las restantes empresas licitadoras[iv]
No obstante, tal como han clarificado distintas resoluciones de tribunales administrativos especiales, esta participación debe entenderse tanto de forma directa como indirecta. Así, y como señala la resolución del TACRC núm. 105/2013, de 14 de marzo (LA LEY 64307/2013), «la incompatibilidad no deriva solamente de la participación directa en la redacción de los pliegos que deben regir la licitación, sino que debe entenderse incurso en la condición especial de incompatibilidad a todo aquél que participe de forma directa o indirecta en la determinación del contenido de los citados documentos”
Así pues, concluido que la exclusión de la licitación no es automática y que la participación de la empresa puede ser directa o indirecta, procede realizar el procedimiento contradictorio entre el poder adjudicador y la empresa afectada en principio de incompatibilidad, la redactora del proyecto, para que en el plazo de diez días hábiles[v], se le dé audiencia para que justifique que su participación en la fase preparatoria no tenga el efecto de falsear la competencia o dispensarle un trato privilegiado con respecto al resto de las empresas licitadoras.[vi]
Una vez realizado dicha tramitación, el órgano de contratación resolverá lo que corresponda, entendiéndolo desde mi punto de vista, de un acto de trámite que incide directamente en el fondo del proceso y por tanto, susceptible de recurso.
No obstante, debemos incidir en el caso que estamos tratando. Qué posible incompatibilidad existe entre una empresa que se presenta a la licitación de un contrato de servicios de dirección de una obra, si es ella quien ha redactado el proyecto de ejecución de la misma.
Puede estar claro que esta empresa sí ha participado de un modo indirecto en alguno de los documentos preparatorios al contrato de dirección y por tanto, puede verse favorecida a la hora de presentar su oferta, lo que nos lleva a plantearnos si entonces, todos los licitadores disponen de la misma información y de la misma oportunidad.
Por su parte, en nuestro ordenamiento jurídico ha sido reiteradamente admitido por la jurisprudencia que los arquitectos que han diseñado un proyecto pueden participar en la licitación de la dirección de la obra, siendo una práctica habitual, sin que ello implique, en ningún caso, contravenir la prohibición del artículo 52.3 del TRLCAP[vii] (hoy 70.1 LCSP)… Así, el conocimiento obtenido por redactar un proyecto no tiene por qué otorgar necesariamente una ventaja a la hora de formular una oferta para la dirección de esas obras, ya que las actividades intelectuales de crear y revisar lo creado, con espíritu crítico, son distintas e independientes y, es más, parece más fácil la intervención de un tercero en la revisión del proyecto que la del propio autor.[viii]
Pues bien, si el conocimiento del proyecto previo es el que le presupone un trato de ventaja contra los otros posibles licitadores, la solución se tiene dando el órgano de contratación, publicidad a dicho proyecto, de forma que cualquier interesado pueda estudiarlo tras otorgar un plazo proporcional a su estudio, por un tercero ajeno, salvando de esta forma la “ventaja” existente[ix]. Esta es en principio, una posibilidad que se tiene para poder informar a otros licitadores, ya que desconociendo qué empresas van a participar en la licitación, sería imposible, previamente, informar de otra manera.
Esta sería la comunicación previa que se daría a los demás candidatos. No obstante, desde mi punto de vista y con el fin de cumplir con el principio de transparencia de la contratación, el trámite de audiencia realizado y la resolución adoptada por el órgano de contratación, deberá comunicarse igualmente al resto de licitadores intervinientes en la licitación.
Por último, desde mi punto de vista, la resolución que se otorgue por el órgano de contratación sobre la compatibilidad de la empresa, podrá ser asistida por la Mesa de Contratación, ya que conforme a las funciones señaladas en el art. 326.2.a) de la LCSP, se encuentra “La calificación de la documentación acreditativa del cumplimiento de los requisitos previos a que se refieren los artículos 140 y 141, y, en su caso, acordar la exclusión de los candidatos o licitadores que no acrediten dicho cumplimiento, previo trámite de subsanación”. Ya que el artículo 140 LCSP indica la documentación acreditativa del cumplimiento de los requisitos previos del licitador y teniendo en cuenta que el apartado 4 de este artículo señala entre esta documentación, la presentación de “las circunstancias relativas a la capacidad, solvencia y ausencia de prohibiciones de contratar a las que se refieren los apartados anteriores” y que el artículo 70 LCSP se encuentra en la Subsección 1ª de las Normas Generales y Normas especiales sobre capacidad, entiendo competente a la Mesa de Contratación para realizar la tramitación señalada previa a la adopción de la resolución del órgano de contratación.
[i] Entre otras Resolución Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) núm. 1268/2021, de 23 de septiembre (LA LEY 237611/2021) ó Resolución número 730/2021, de 17 de junio.
[ii] LA LEY 4613/2014 y (LA LEY 17734/2017
[iii] Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón en Informe 9/2010 de 15 de septiembre de 2010
[iv] TACRC en su resolución núm. 12/2020, de 9 de enero
[v] Hemos utilizado el art. 73.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
[vi] No cabe impedir el acceso a la licitación a quien no ha quedado demostrado que cuenta con ventaja sobre sus competidores (Principio de Interpretación Restrictiva de las normas prohibitivas)
[vii] informe el número 9/2010, de 15 de septiembre de 2010, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón, relativo al asunto: “Consideraciones sobre la posibilidad de que la empresa redactora de un proyecto pueda presentar ofertas en el procedimiento de contratación de la dirección de las obras. Redacción recogida de la (Resolución 607/2013 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales.
[viii] Blog de espublico. http://www.administracionpublica.com/el-licitador-privilegiado
[ix] Según la RTACRC 287/2022 el autor de documentos de licitación puede presentarse a esta y resultar adjudicatario, ya que los documentos fueron objeto de publicidad… y no se observa trato discriminatorio o conflicto de intereses.
Post actualizado
Mi querido amigo Guillermo Yáñez ha escrito un post para este blog sobre el tema de moda, la corrupción. Le agradezco su participación y también le agradezco todo lo que ha hecho por los que nos dedicamos a la contratación pública desde que empezó con su blog compraspublicaseficaces y la creación de la comunidad de prácticas de la contratación pública, con wikipedia incluida, entre otros proyectos. Un crack.
Como experto en contratación pública con más de dos décadas dedicando mi vida profesional a este complejo sector, he sido testigo de primera mano de los esfuerzos y, a menudo, las frustraciones en la lucha contra la corrupción. Es un tema que está volviendo a generar mucho debate, titulares y, en la mayor parte de las veces, una sensación de impotencia.
El Informe sobre el Estado de Derecho de la Comisión Europea de julio de 2025 subraya que la corrupción en la contratación pública sigue siendo una preocupación importante en España. Un alarmante 40% de las empresas españolas considera que la corrupción les ha impedido ganar una licitación pública en los últimos tres años, superando con creces la media europea del 25%. Además, el 33% de los procedimientos de contratación en 2023 tuvieron una única oferta, lo que evidencia una preocupante falta de concurrencia (en España ese año el 44 % de las licitaciones tuvieron una sóla oferta).
Habrá que ver qué dice el informe 2025 del grupo Greco que se publicará en Agosto, cuando estemos en la playa.
La realidad de la corrupción en contratación pública en España es desoladora.
La Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación (OIReScon) ha revelado datos escandalosos:
Pero da igual lo que diga la Unión Europea o la OIReScon, el detonante ha sido el informe de la UCO sobre el caso Koldo, Ábalos y Cerdan.
Urgentemente, el Gobierno de España ha lanzado el «Plan Estatal de Lucha contra la Corrupción» que busca un modelo preventivo con tecnología y sanciones más duras. Destaca la creación de una Agencia Independiente de Integridad Pública (que unifica OIReScon, OCI y Consejo de Transparencia) supongo que luego llegará la Agencia Catalana, la Vasca, la Murciana… y la mejora de la Plataforma de Contratación con Big Data e IA para detectar fraudes (ese contrato ya se licitó y se presentó una sola empresa, ¿sorpresa?) También habla de blacklisting de empresas, de exigir mecanismos de compliance y aumentar la transparencia sobre la titularidad real de las sociedades.
En el sector, la pregunta resuena constantemente: ¿es realmente posible erradicar la corrupción en la contratación pública? A menudo, la respuesta que se escucha es descorazonadora.
Existe una percepción generalizada en el ámbito de la contratación pública, tanto en la administración como en las empresas, de que la corrupción es un mal endémico. No se puede erradicar. Esta visión pesimista se nutre de la constante aparición de nuevos casos de fraude y malversación, a pesar de la creciente sofisticación de las normativas y los sistemas de control. Autores destacados en el sector comparten esta visión crítica:
La batalla contra la corrupción en la contratación pública es misión imposible. Como luchar contra el tráfico de las drogas, la prostitución, poner puertas al campo, regular la IA o que mis hijos dejen, un ratito, el móvil.
Si bien la intención de combatirla es, en teoría, universal, la realidad nos golpea con una serie de factores que dificultan enormemente su erradicación total. No es una cuestión de falta de normativas, sino de una combinación de carencias estructurales y humanas.
Una de las razones más acuciantes es la percepción de que no existe una verdadera voluntad política para acometer una reforma profunda y sostenida. A menudo, las medidas anticorrupción parecen ser reacciones a escándalos mediáticos más que una estrategia proactiva y a largo plazo. Se implementan cambios normativos, se endurecen las penas, se publican planes antifraude, pero las estructuras subyacentes que facilitan la corrupción permanecen intactas.
Las unidades de contratación pública, la primera línea de defensa, están crónicamente infradotados. Es una realidad sangrante que contrasta con la complejidad y el volumen de trabajo que manejan. Poco personal, y a menudo, poco cualificado, se enfrenta, (siempre con urgencia, imperiosa urgencia o emergencia) a necesidades muy complejas y normativas en constante cambio. El nivel de destreza profesional en estos departamentos es un factor crítico.
Lo mismo vale para los centros gestores o unidades promotoras de contratos. Poco personal con niveles de destreza muy bajos en las competencias profesionales en contratación pública.
El Marco de Competencias Profesionales en Contratación Pública de España es una herramienta valiosa que busca profesionalizar el sector, pero su implementación y el alcance de su impacto real son todavía un reto. La inversión en formación y el tiempo para que el personal adquiera estas competencias (se incluye una competencia específica en luchar contra la corrupción y el fraude) a menudo brillan por su ausencia.
Y el problema no se limita a estos centros en cada órgano de contratación. Los organismos fiscalizadores, tanto internos como externos, también sufren de una alarmante falta de personal y recursos.
Para estrangular a todos esos departamentos, es preciso estrangular al departamento de Recursos Humanos. Si éste no tiene capacidad de respuesta, no dará a abasto para proveer y garantizar la profesionalización de estos puestos. En definitiva, todos esos departamentos estarán dotados con personal “inestable” y con baja cualificación.
Otro pilar fundamental que cojea es la tecnología adecuada que soporte todo el proceso. Sin una infraestructura tecnológica robusta y actualizada, no se puede explotar la productividad que la Inteligencia Artificial podría ofrecer en la detección de patrones de fraude y redes de colusión. Se habla de una nueva plataforma de contratación pública, Big Data e IA, pero sin los medios personales y la voluntad de implementarlos correctamente, son solo «brindis al sol», como bien señala Concepción Campos Acuña.
No tenemos tecnología adecuada y, encima, nos pasamos el tiempo copiando datos y más datos para alimentar webs y herramientas diversas para el cumplimiento de la normativa de transparencia (el perfil, el portal de transparencia, rendición de cuentas, Consejo de Cuentas de Castilla y León, ….
Quizás el punto más frustrante es que, mientras la corrupción en la contratación pública sigue siendo una herida abierta, el foco de atención se desvía hacia otros sitios. Los que trabajamos en esto nos encontramos con situaciones que rozan lo absurdo, donde la complejidad de la normativa (este año entran en vigor 56 normas de la Unión Europa que afectan a la contratación pública) y la obligación legal de incorporar aspectos «extra» desvirtúan el objetivo principal de este proceso de trabajo: comprar, a tiempo, lo mejor al mejor precio.
Imaginemos que tenemos que proyectar un contrato de suministro de morcilla. Para cumplir con lo que las normas dicen habría que incluir aspectos como::
¿En serio? ¿Todo este lío para comprar morcillas?
La contratación pública se ha convertido en una herramienta para todo, desde la economía local hasta salvar los osos polares, añadiendo capas y capas de complejidad sin pensar en el objetivo real del proceso de trabajo.
Nos han hecho perder el foco en lo importante: conseguir el mejor producto, al mejor precio y a tiempo. El mismo objetivo que tenemos todos como ciudadanos en nuestras compras particulares.
Por mandato legal y con lobbies bien engrasados nos han distraído, y ahora estamos desenfocados, mirando, en la mayor parte de los casos, a «chorradas» como la huella de carbono, el efecto invernadero, los productos de proximidad, lo social, lo salarial, lo inclusivo, lo exclusivo, lo del género y lo del número, lo sostenible, lo bio, lo circular y lo rectangular, lo …
Quitando la contratación con discapacitados o personas en riesgo o situación de exclusión social, todo eso son chorradas o entelequias que dimanan de los ODS y que sólo enredan la contratación, benefician a los grandes y asustan a las PYMES y a los autónomos.
Formalmente, la Ley obliga en el artículo 64.1º al órgano de contratación a tomar las «medidas adecuadas» para luchar contra el fraude y contra la corrupción.
¿La realidad? Planes antifraude de «corta y pega». Documentos para cumplir que acaban en un cajón. Puro teatro.
Se oye por la red que en las obras del túnel de Belate un miembro de la mesa de contratación dirigió una carta a la presidenta del comunidad autónoma de Navarra diciéndole: “No va en mi nómina, pasar por imbécil”
Creo que la actitud de esa persona es la excepción que confirma la regla general: “La omertà”.
Aunque hay canales de denuncia y una normativa que debe proteger al denunciante yo no sé si tendría ganas de hacerlo. Me puedo atrever, porque tengo asegurado mi puesto de trabajo. Pero, no sé si tendría ganas de hacerlo.
Es más, ¿quién se puede atrever a denunciar un caso de corrupción en su organización a través del canal de denuncia?
Todos aquellos que están en el “alero” como los libre designación, los que están en comisión de servicios y quieren consolidar niveles, los interinos, … No se jugarán el puesto.
Todos aquellos que tengan alguna esperanza de mejorar su carrera profesional, tampoco.
Sólo aquellos que tengan su puesto de trabajo, que no tengan carrera profesional o, si la tienen, les importe un rábano, darán el paso y denunciarán. Y luego, con toda probabilidad, se les condenará al ostracismo.
Y en una empresa privada, pues lo mismo. Un empleado de Acciona detectó posibles chanchullos. Hizo lo correcto: usar, con seudónimo, el canal de denuncias. Siguió el protocolo al pie de la letra. ¿Y sabes que le pasó? Despedido.
En definitiva, la percepción de que no es posible erradicar la corrupción en la contratación pública se asienta en pilares sólidos: no hay una voluntad real de atajarla de raíz, no se proveen los medios humanos cualificados y tecnológicos adecuados, y los pocos recursos disponibles se encuentran perdidos y desenfocados en un mar de aspectos accesorios que desvían la atención de lo verdaderamente importante.
En España, la percepción de la corrupción y el uso indebido de los fondos públicos se ha arraigado profundamente en el imaginario colectivo, en parte debido a ejemplos negativos dados desde las más altas esferas del poder. La frase «el dinero público no es de nadie», encapsula una mentalidad que, para muchos, justifica o al menos normaliza la corrupción en la contratación pública.
La lucha contra la corrupción no es solo una cuestión legal, sino profundamente humana y estructural. Como José Ramón Chaves señala, la «gatera» por donde se cuela la ilegalidad es más un agujero en la condición humana y en la falta de una cultura ética arraigada, que un fallo estructural de la norma. Necesitamos que los de arriba den ejemplo, una apuesta decidida por la profesionalización, la independencia de los órganos de control, la inversión tecnológica y, sobre todo, un retorno al sentido común que priorice la búsqueda de la mejor oferta al mejor precio, generando una alta concurrencia y, luego, luchando con determinación contra la corrupción.
¿Crees que estamos condenados a esta «quimera» o aún hay esperanza para un cambio real en la lucha contra la corrupción en la contratación pública?
¡Comparte tu opinión en los comentarios!
Ante los nuevos escándalos de corrupción vinculados a la contratación pública, el Gobierno ha presentado el Plan estatal de lucha contra la corrupción. De dicho plan, lo más destacable es la primera frase: “la corrupción es una de las mayores lacras que enfrentan las sociedades democráticas”, proponiendo unas medidas poco efectivas para acabar o minimizar la corrupción en la contratación pública, bien por desconocimiento del funcionamiento real del proceso de contratación o, peor aún, por falta de voluntad para cambiarlo.
La medida más criticable es la creación de una Agencia independiente de integridad pública, como órgano central de prevención, supervisión y persecución de la corrupción.
En España no necesitamos más órganos relacionados con la contratación pública, contamos con la Intervención, los Tribunales de Cuentas, la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación (OIReScon), las Juntas Consultivas de Contratación Pública, los Tribunales Administrativos de Recursos Contractuales, los Consejos y Comisiones de Transparencia, Oficinas Antifraude, Agencias Anticorrupción, etc. Únicamente haría falta una reasignación de funciones, dotar de medios a algunas de estas entidades y garantizar su independencia.
Va de suyo, la necesaria dotación de medios a la Unidad de la Guardia Civil que investiga el crimen organizado y la corrupción (UCO) cuya labor es encomiable.
La medida más plausible de las propuestas en el Plan, es la de transformar la Plataforma de Contratación Pública con Big Data e Inteligencia Artificial. Sin embargo, ya hace años que se viene demandando un cambio de la Plataforma por la falta de calidad del dato y no se ha hecho nada al respecto[1].
Necesitamos una nueva PLACSP que depure los datos, facilite su descarga, que sea interoperable e incorpore la IA necesaria, para detectar patrones de colusión o corrupción, para cruzar los datos de todos los participantes en las licitaciones públicas. Por cierto, el cruce de datos será efectivo si va ligado a algún cambio normativo como, por ejemplo, la necesaria inscripción en el Registro Mercantil de la compraventa de acciones.
Los recursos destinados a la PLACSP no se antojan excesivos si se considera el beneficio que puede aportar en la detección de fraudes y en la promoción de la transparencia, tan necesaria en un Estado de Derecho. Sin embargo, si no se implementa con celeridad, la propuesta corre el riesgo de quedarse en papel mojado.
La corrupción es una lacra[2], y nadie duda de que la mayoría de los casos nunca llegan a destaparse. Por eso, los escándalos que alcanzan a los medios de comunicación -y, con ello, a la ciudadanía- podrían ser apenas la punta del iceberg.
Como indicaba al principio, las medidas propuestas por el Gobierno no son suficientes[3].
La interiorización de la ética y la integridad será lo que nos convertirá en una sociedad realmente desarrollada. Cuando la ética y la integridad no son simplemente normas impuestas desde fuera, sino valores asumidos profundamente por cada individuo, se crea una base sólida para una convivencia justa, pacífica y sostenible. Y mientras esto no llega, habrá que implementar medidas eficaces.
Respecto de la legislación contractual, contamos con una legislación farragosa en la que sobra burocracia, por lo que habrá que cambiarla. Pero la lucha contra la corrupción requiere mucho más que modificar la Ley de Contratos[4].
Veamos algunas medidas propuestas por algunos de los especialistas en contratación pública, aunque alguna pueda requerir alguna reforma normativa:
José Manuel Martínez Fernández:
– Dotar a PLACSP de un software de IA que detecte y rechace pliegos con cláusulas ilegales.
– Remitir a la CNMC los contratos con uno o dos licitadores.
– Hacer de obligado cumplimiento las recomendaciones del Tribunal de Cuentas y demás OCEX, dando un plazo para ejecutarlas y designando un responsable técnico y al político competente de su cumplimiento.
Bernabé Palacín Sáenz:
– La creación de la Unidad de Supervisión y control de los contratos en la propia Administración Pública, creada para restar burocracia de control documental a los responsables de contrato y colaborar con ellos en la observación directa de la prestación y su ajuste a los compromisos contractuales, manteniendo autonomía funcional y operativa respecto de todos ellos. El efecto útil de la medida la encontramos como corrector a la gran autonomía de la que gozan los centros gestores durante la fase de ejecución del contrato, asegurando su cumplimiento fiel.
Charo Delgado Fernández:
– En cada procedimiento, si va a existir valoración técnica -juicios de valor- que siempre se valore por, al menos, tres personas y que no sepan a que empresa corresponde cada oferta que estén valorando.
– En la Mesa de contratación, una composición obligatoria reducida: presidente, secretario, interventor y asesor jurídico, que sea imposible que tengan voz y voto políticos o técnicos.
– Que se reduzca la posibilidad de modificación no prevista de los contratos, especialmente en obras, de forma que las empresas estén completamente vinculadas a su oferta.
Juan Carlos García Melián:
– Suspensión del procedimiento cuando en mercados en los que existe competencia únicamente se presente un licitador.
– Profesionalización del personal que participe en los expedientes de contratación: deben tener un nivel formativo y experiencia adecuado, con la retribución pertinente
Javier García Pérez:
– Transparencia obligatoria: las aplicaciones de gestión del procedimiento de contratación (que serán de uso obligatorio) deben publicar en PLACSP por defecto, sin necesidad de intervención del gestor, no se podrá cerrar las mesas sin publicar el acta, ni adjudicar sin publicar, por ejemplo.
– Eliminación del contrato menor: hasta 5.000€ (o incluso menos) por -anticipo de caja fija o similar- y el resto se tramitará por el procedimiento abierto simplificado sumario. Muchos países europeos no lo contemplan, las Directivas no lo regulan, y su tramitación actual constituye un riesgo de corrupción.
– El control de la necesidad: cuando el montante del contrato supere un % del presupuesto del órgano de contratación o el plazo de ejecución supere el mandado recibido de las urnas, se deberá exigir un consenso o mayoría cualificada. También se podrá auditar la necesidad de determinados contratos.
Aporto otras propuestas mías:
– Establecer un peso mínimo del 60% de los criterios cuantificables automáticamente y aprobar únicamente dos o tres fórmulas válidas para la valoración del precio que no resten valor a la puntuación fijada en el pliego para el criterio precio.
– Cuando en la Mesa de contratación se realice un voto particular, que el expediente se remita al Tribunal de Cuentas u órgano equivalente de la Comunidad Autónoma, para que informe en un plazo muy corto.
La corrupción en la contratación pública vuelve a estar en el centro de atención, pero ¿qué ocurrirá cuando el ‘caso Koldo’ caiga en el olvido?. Ya hemos presenciado escándalos de gran magnitud en el pasado y las medidas adoptadas hasta ahora no han logrado frenar el deterioro institucional. ¿Podemos albergar esperanza en una regeneración real o solo asistimos, una vez más, a una indignación pasajera?.
[1] Así lo ha manifestado en diversas ocasiones en sus redes sociales el ingeniero Jaime Gómez-Obregón
[2] Ver el post de Victor Almonacid
[3] Ver lo indicado por Concepción Campos en su blog
[4] Ver el post de José Manuel Martínez Fernández
Juan Bravo Murillo en la exposición que realizó a la Reina Isabel II, en el año 1852, advertía del peligro de la contratación pública: “Señora: Autorizado competentemente por V.M., previo acuerdo del Consejo de Ministros, presentó el de Hacienda a las Cortes en 29 de diciembre de 1850 un proyecto de ley de contratos sobre servicios públicos, con el fin de establecer ciertas trabas saludables, evitando los abusos fáciles de cometer en una materia de peligrosos estímulos, y de garantizar la Administración contra los tiros de la maledicencia…».
Marta Cuesta es Secretaria de Categoría Superior, y nos trae una cuestión muy importante que se esta dejando olvidada en la confección de los pliegos de contratación pública: los indicadores de calidad.
En “La Odisea” de Homero, Ulises inicia el viaje de regreso a Ítaca pensando en un trayecto ligero de un mes que (por aventuras y desventuras) se convierte en una larga navegación por diez años coincidiendo con la guerra de Troya.
Las administraciones locales iniciaron su Odisea en busca de la transformación digital y de la calidad de las prestaciones con la aprobación de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de Bases de Régimen Local (en adelante, LBRL). Esta Ley (ojo está en su 40º aniversario) introduce el concepto de la calidad de los servicios públicos en las administraciones locales, pero no establece en el texto el procedimiento, regulación o estándares de dicha calidad.
En el plano estatal, la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, de acceso a la información pública y buen gobierno; establece en su artículo 26.a) los principios de buen gobierno citando en su apartado 5.º el fomento de la “calidad en la prestación de servicios públicos”.
Consideramos que en virtud del sistema de gestión indirecta de los servicios prevista en el artículo 85 LBRL; hay que aplicar a los Pliegos de la licitación de los servicios parámetros para controlar la gestión y calidad de los servicios.
Este post plantea la posibilidad de establecer figuras de control y compromisos de información en los pliegos de las licitaciones que ayuden a mejorar el detalle y categorización de los datos facilitados, a examinar la calidad de los servicios públicos y el nivel de satisfacción de los usuarios o dificultades/áreas de mejora.
La dificultad de asumir el control de calidad con los medios personales actuales.
Es obvio que las potestades de “policía” de las administraciones se mantienen durante el contrato, pero la falta de concreción de los criterios o estándares de calidad y la indefinición de las figuras de control y comprobación (técnicos de calidad, técnicos UX/UI, personal de atención al usuario o primera respuesta…) dificultan en la práctica esta comprobación que debería producirse durante la ejecución del contrato.
Con todo esto, nos planteamos ¿cómo podría hacerse el seguimiento de la calidad de los servicios gestionados por terceros con medios propios o criterios/personal adscrito al contrato?
Por esta razón se plantean 4 figuras o tipologías de cláusulas que podrían ser utilizadas de manera individual y única o combinadas para obtener una mayor información y profundizar en el objetivo de experiencia de usuario, y todas las encontramos previstas en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (en adelante, LCSP).
Las 4 figuras planteadas son:
• Responsable del contrato: fijación de obligaciones específicas de esta figura en los Pliegos. Como idea lanzada calendarios de seguimiento y progreso (especialmente interesantes cuando hablamos de prestaciones por objetivos) o la elaboración u obtención de memorias de la prestación, comprobación de los criterios de calidad (podrían plantearse encuestas/medios de participación ciudadana previamente establecidos en el pliego).
Especialmente, consideramos que el análisis de la calidad del servicio gestionado por tercero se podría ligar con el contenido del artículo 311 LCSP.
• Criterios de solvencia técnica: inclusión de personal técnico a los equipos de trabajo y adscripción en el contrato.
Especialmente ligados a los contratos de diseño de servicios, diseño web o herramientas de participación, en los últimos años se ha incrementado la oferta de formación en materia de diseño de usuario (UX/UI) aplicando técnicas de investigación para entender las necesidades de los usuarios y buscando una interacción y participación activa desde el diseño y proyecto hasta testeo o pruebas de campo con usuarios reales.
• Condiciones especiales de ejecución: dentro de estas se podría por parte de la administración llegar a diferenciar y dotar de especial importancia el régimen de la calidad del servicio y la experiencia de usuario pudiendo aplicar un régimen de obligatoriedad de las cláusulas o requisitos del contrato o pudiendo establecer un régimen especial donde se exija el cumplimiento de lo bajo la posibilidad de rescisión del contrato por incumplimiento.
Nos preguntamos, ¿estaríamos dispuestos a seguir con la ejecución de un contrato donde los usuarios no están contentos con el servicio y dicho servicio es de una baja calidad (incumpliendo lo dispuesto en los pliegos)?
Obviamente la respuesta sería NO, pero si no tenemos indicadores de la calidad y estudio de campo con usuarios podemos desconocer el descontento con una prestación. La obligatoriedad de las condiciones especiales de ejecución y ligar la condición de esencial a estas evaluaciones por parte de la ciudadanía y usuarios nos pueden ayudar tanto en la ejecución del contrato y la evolución de los servicios públicos.
• Criterios de adjudicación: la adjudicación de los contratos se hace ordinariamente utilizando una pluralidad de criterios de adjudicación basados en el principio de mejor relación calidad-precio. Esta relación calidad-precio se tiene que evaluar según criterios económicos y cualitativos. Consideramos que la inclusión de cláusulas en materia de control de la prestación y valoración de la experiencia de usuario podrían ser aplicadas dentro de los criterios de adjudicación sometidos a juicio de valor.
Con todo, las competencias de las administraciones locales abastan muchos campos y especialidades por lo que la calidad del servicio puede variar según el tipo de servicio en el que nos encontramos. Quizás este servicio se encuentra más orientado en un criterio social (por ejemplo contratos de mediación, traducción, cohesión social…), criterio laboral (por ejemplo contratos donde el elemento del personal es el elemento principal de la prestación: limpieza de dependencias, seguridad y control de accesos) o criterios medioambientales (por ejemplo las prestaciones que se realizan en parque y jardines con incidencia directa en el espacio o actividades con pinturas/productos que pueden tener una afectación); pero todas ellas tendrán un elemento común que no debemos olvidar: la ciudadanía como receptora de servicios.
Ulises navegó durante 10 años hasta volver a casa, con un poco de suerte en 40 años conseguimos introducir la evaluación de la calidad de los servicios en los contratos.
John William Waterhouse, “Ulysses and the Sirens”, 1891.
En este post comparto mi participación en el curso «Inteligencia artificial en el sector público: problemas y soluciones a través de casos de uso», celebrado en Valencia los días 3 y 4 de abril de 2025.
La adquisición de tecnologías basadas en Inteligencia Artificial (IA) por parte de las Administraciones Públicas requiere de una estrategia clara y bien definida. Este artículo analiza las opciones disponibles, los desafíos asociados y las recomendaciones clave para llevar a cabo una contratación eficiente y alineada con la normativa vigente y, especialmente, para la seguridad de los datos sensibles que se puedan utilizar.
Opciones para la Adquisición de Software con IA.
Existen dos opciones principales para la adquisición de soluciones de IA:
1. Plataforma ya comercializada en el mercado:
– Ventajas: menor coste a corto plazo y mayor inmediatez en la implementación del servicio.
– Inconvenientes: genera dependencia tecnológica con el proveedor, lo que limita la flexibilidad futura. La cautividad tecnológica limita la capacidad de cambio una vez transcurrido el plazo del contrato.
– Medidas recomendadas: priorizar modelos on-premise (servidores propios) para asegurar la aplicación de fuertes medidas de seguridad y que permite conocer de forma inmediata una posible fuga de datos, a fin de poder mitigarla.
2. Plataforma nueva o mejorada:
– Ventajas: La compra pública de innovación permite desarrollar soluciones adaptadas a las necesidades específicas de la Administración. Comprende tanto la utilización de procedimientos sin I+D como procedimientos con I+D (compra pública pre-comercial o asociación para la innovación).
Permite implementar medidas de seguridad y control más robustas para asegurar el control total sobre los datos y algoritmos.
– Inconvenientes: Implica un mayor coste inicial y tiempos de implementación más prolongados.
– Medidas recomendadas:
La utilización de las Consultas Preliminares al Mercado. El artículo 115 de la LCSP permite realizar estudios de mercado y consultas a operadores económicos con el objetivo de preparar correctamente la licitación e informar a los operadores sobre los requisitos específicos. Esta práctica promueve la integridad del proceso y permite conocer la madurez tegnológica del mercado y determinar el procedimiento más adecuado para la adquisición de IA.
Realizar las actividades exclusivamente sobre el repositorio oficial de la Administración, entre otros aspectos, para evitar fugas de información confidencial o sensible.
Se deben regular adecuadamente los Derechos de Propiedad Intelectual e Industrial (DPII).
Cumplimiento Normativo
La contratación de IA por parte de las Administraciones Públicas debe cumplir con los marcos regulatorios existentes en cada momento, destacando el Esquema Nacional de Seguridad (ENS), Esquema Nacional de Interoperabilidad (ENI), Ley Orgánica 3/2018 de Protección de Datos Personales y garantía de derechos digitales y Reglamento Europeo 2024/1689 de 13 de junio de 2024.
Recomendaciones
– Fomentar la compra conjunta: implementar mecanismos de coordinación entre Administraciones para optimizar recursos.
– Utilizar consultas preliminares previamente a la adquisición: permiten diseñar licitaciones más eficientes y adaptadas a las necesidades reales.
– Garantizar el cumplimiento normativo y promover algoritmos comprensibles y transparentes. Los algoritmos deben ser auditables para asegurar su integridad y transparencia.
– Definir claramente las políticas de gestión del código fuente y su repositorio es esencial para asegurar la transparencia, integridad y seguridad del software desarrollado con IA en la administración pública.
Estoy encantada de publicar este post de Claudia Cartaya, socia junior y abogada en derecho administrativo en Melián Abogados Es una grandísima experta en Contratación Pública y nos trae un tema muy relevante, que en muchas ocasiones no se tramita de forma correcta.
La regulación contenida en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante, LCSP), no solo busca garantizar la libertad de acceso a las licitaciones (de forma que cualquier operador económico en quien concurran las condiciones de capacidad y solvencia necesarias, y no se halle incurso en prohibición para contratar, pueda participar en la licitación pública que le interese), sino también asegurar que las ofertas que finalmente resultan seleccionadas, tras la tramitación de los procedimientos de adjudicación correspondientes, son aquellas que presentan la mejor relación calidad- precio.
Una de las herramientas previstas en la norma para alcanzar el segundo de los objetivos mencionados es la contratación en fases. En concreto, el artículo 146.3 de la LCSP establece lo siguiente: “en el caso de que el procedimiento de adjudicación se articule en varias fases, se indicará igualmente en cuales de ellas se irán aplicando los distintos criterios, estableciendo un umbral mínimo del 50 por ciento de la puntuación en el conjunto de los criterios cualitativos para continuar en el proceso selectivo”.
El uso de este mecanismo permite evitar, en la medida de lo posible, que se adjudique el contrato a una empresa que presente una proposición con un precio bajo, pero de dudosa calidad. Se pretende, en definitiva, asegurar que los aspectos técnicos, funcionales y relativos a la calidad, asumen un papel realmente relevante en la evaluación. A lo largo de este artículo, exploraremos cómo funciona la contratación en fases, sus ventajas para mejorar la calidad de los contratos públicos y los retos que plantea su aplicación en la práctica.
Como se desprende claramente del precepto transcrito, el único requisito previsto en la norma para el uso de esta herramienta es que el umbral exigido para continuar en el proceso sea de, como mínimo, el 50% de la puntuación otorgada al conjunto de los criterios cualitativos, y eso integra tanto los sometidos a juicio de valor como los evaluables de forma objetiva.
Atendiendo a lo previsto en el artículo, entiendo que hay dos opciones:
1ª.- Que la primera fase integre la valoración del total de los criterios de adjudicación cualitativos, de forma que, hasta que no se valoren los criterios objetivos, se desconoce si procede eliminar a la empresa.
Veámoslo con un ejemplo (50% de los criterios relativos a la calidad):
| DISTRIBUCIÓN GLOBAL | ||
| CRITERIOS DE ADJUDICACIÓN | PUNTUACIÓN MÁXIMA | UMBRAL MÍNIMO |
| CRITERIOS CUALITATIVOS: | ||
| Sujetos a juicio de valor | 40 | 35 |
| Evaluables de forma objetiva mediante fórmulas | 30 | |
| CRITERIOS CUANTITATIVOS: | ||
| Precio | 30 | |
| Total | 100 | |
Hay quien no está de acuerdo con esta opción. Los detractores señalan que, cuando se procede a la exclusión de la empresa, ya se conoce el precio, puesto que la oferta económica se encuentra incluida en el mismo archivo que la oferta relativa a los criterios cualitativos evaluables de forma objetiva, y que eso puede dar lugar a cierta contaminación en la valoración.
Sin embargo, desde mi punto de vista, eso no supone ningún problema por lo siguiente:
– Cuando se procede a la apertura del archivo que contiene la parte de la oferta evaluable de forma objetiva, los criterios sometidos a juicio de valor ya se han valorado, y el correspondiente informe debe haber sido publicado en la plataforma, con lo que no habría posibilidad alguna de que el hecho de conocer el precio vicie o contamine la evaluación.
– Los criterios objetivos no permiten variaciones de puntuación en función de si el precio es más o menos atractivo.
2ª.- Que se prevean tres fases (50% de los criterios relativos a la calidad):
| DISTRIBUCIÓN GLOBAL | ||
| CRITERIOS DE ADJUDICACIÓN | PUNTUACIÓN MÁXIMA | UMBRAL MÍNIMO |
| CRITERIOS CUALITATIVOS: | ||
| Sujetos a juicio de valor | 40 | 20 |
| Evaluables de forma objetiva mediante fórmulas | 30 | 15 |
| CRITERIOS CUANTITATIVOS: | ||
| Precio | 30 | |
| Total | 100 | |
En este caso, se podría excluir a los licitadores que no alcancen el umbral de los criterios sometidos a juicio de valor antes de la apertura del archivo que contenga la parte de la oferta evaluable de forma objetiva.
Esta opción plantea los siguientes inconvenientes:
– El peso real de los criterios de adjudicación es determinante, con independencia de la puntuación que se le otorgue formalmente.
Recordemos que el artículo 146.2 a) de la LCSP establece claramente que, en los procedimientos de adjudicación abierto o restringido, si los criterios sometidos a juicio de valor tienen una ponderación mayor que los evaluables automáticamente, su evaluación debe recaer en un comité de expertos, con los requisitos formales que establece el propio precepto.
En este caso, y como se ha expuesto, aunque los criterios sometidos a juicio de valor se convierten en un filtro eliminatorio, formalmente su ponderación no es superior a la de los evaluables automáticamente, por lo que, atendiendo al tenor literal de la norma, en principio, no procedería constituir comité de expertos, aunque es una cuestión interpretativa delicada, y aumenta el riesgo de impugnación.
– No se podría compensar lo obtenido en unos criterios con lo obtenido en los otros, es decir, una empresa podría tener 40 puntos en los criterios evaluables mediante juicio de valor, y, aun así, ser excluido si no alcanza 15 en los evaluables de forma objetiva, lo que exige especial atención en el diseño de los criterios.
En definitiva, la posibilidad de articular el procedimiento de adjudicación en fases constituye una herramienta útil para garantizar un nivel mínimo de calidad en las ofertas antes de proceder a valorar el precio. Ello no obstante, su diseño requiere de una especial cautela.
El precepto es claro al exigir que el umbral mínimo del 50% se refiera al conjunto de los criterios cualitativos, lo que abarca tanto los criterios evaluables mediante juicio de valor como aquellos que pueden ser valorados de forma objetiva pero que, por su naturaleza, están relacionados con la calidad de la oferta. Sin embargo, es frecuente en la práctica encontrar procedimientos en los que se fija el umbral únicamente respecto a los criterios sometidos a juicio de valor, lo cual no solo contraviene lo expresamente previsto en la norma, sino que puede introducir distorsiones en el equilibrio del sistema de evaluación por los motivos ya expuestos anteriormente.
La parte contratante 
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